Правовий висновок ЦППР щодо закону "Про засади державної мовної політики"

Правовий висновок

Центру політико-правових реформ

щодо закону «Про засади державної мовної політики»

3 липня 2012 р. на сайті Верховної Ради України з‘явилося повідомлення про ухвалення закону «Про засади державної мовної політики». Нелегітимність ухвалення цього закону і його неконституційний зміст переконують у недопустимості підписання законопроекту і введення його в дію як закону.

Голосування за закон «Про засади державної мовної політики» за юридичними наслідками є нікчемним

Згідно з даними офіційної стенограми та відеозапису пленарного засідання Верховної Ради, головуючий виніс на голосування «прийняти закон 9073 в редакції…».

Однак у якій саме редакції закон винесено на голосування – народні депутати не мали уявлення, а отже, невідомо (навіть для самих народних депутатів), що саме було прийнято.

Головний комітет, якому було доручено підготувати проект до другого читання, не вносив його на розгляд Верховної Ради у другому читанні. Відповідно до ч. 3 ст. 98 закону «Про Регламент Верховної Ради України», законопроекти, підготовлені до другого читання надаються народним депутатам в паперовому вигляді, а також в електронному – шляхом введення відповідної інформації до бази даних законопроектів електронної комп'ютерної мережі веб-сайту Верховної Ради.

Порівняльна таблиця проекту закону «Про засади державної мовної політики» до другого читання народним депутатам у паперовому вигляді не надавалася і в картці законопроекту відсутня.

Якщо голосування відбувалося за редакцію, ухвалену у першому читанні, то це було би порушенням ч. 4 ст. 102 закону «Про Регламент Верховної Ради України», відповідно до якої допускається остаточне прийняття законопроекту за двох умов: 1) відразу після першого читання, якщо законопроект визнано таким, що не потребує доопрацювання, та 2) якщо не надійшло зауважень щодо його змісту від народних депутатів, інших суб'єктів права законодавчої ініціативи, юридичного чи експертного підрозділів Апарату Верховної Ради.

Жодної з цих передумов не було.

Також відповідно до ст. 84 Конституції голосування на засіданнях Верховної Ради здійснюється народним депутатом особисто. Однак підтвердженими є факти відсутності окремих депутатів, чиї голоси зараховано, не лише в залі засідань, а й в Україні; також за відеозаписом видно, що багато народних депутатів під час голосування знаходилися біля президії. А, отже, фізично не могли голосувати.

Зважаючи на викладене, голосування за закон «Про засади державної мовної політики» у невідомій редакції за юридичними наслідками слід вважати нікчемним, оскільки відсутність предмету голосування унеможливлює здійснення волевиявлення народних депутатів, які взяли участь у цьому голосуванні, а також неможливо встановити кількість депутатів, які взяли участь у голосуванні (навіть на сайті парламенту ця кількість постійно змінюється).

Згідно з ст. 94 Конституції, закон підписує Голова Верховної Ради і невідкладно направляє його Президентові; Президент протягом п'ятнадцяти днів після отримання закону підписує його, беручи до виконання, та офіційно оприлюднює його або повертає закон зі своїми вмотивованими і сформульованими пропозиціями до Верховної Ради для повторного розгляду. Оскільки Голова Верховної Ради і Президент підписують закон, то його текст повинен бути підготовлений до того, як його прийняли, а не після прийняття. В іншому випадку підписаний текст не може вважатися законом.

У зв’язку з відсутністю будь-якої іншої редакції документа, крім того, що було схвалено у першому читанні, вважаємо, що закон у такій редакції змістовно є неприйнятним, зважаючи на таке.

Закон порушує Конституцію і підриває конституційний лад

Згідно з рішенням Конституційного Суду, «під державною (офіційною) мовою розуміється мова, якій державою надано правовий статус обов'язкового засобу спілкування у публічних сферах суспільного життя… Публічними сферами, в яких застосовується державна мова, охоплюються насамперед сфери здійснення повноважень органами законодавчої, виконавчої та судової влади, іншими державними органами та органами місцевого самоврядування (мова роботи, актів, діловодства і документації, мова взаємовідносин цих органів тощо)».

Однак закон «Про засади державної мовної політики» містить положення, які дають можливість не застосовувати державну мову як обов’язковий засіб спілкування у публічних сфера суспільного життя, зокрема у судочинстві, діловодстві державних органів, органів місцевого самоврядування та відносинах між органами влади усіх рівнів.

Так, згідно з ч. 1 ст. 14 закону суди можуть здійснювати провадження регіональною мовою (мовами). Хоча відповідно до ст. 10 Конституції і тлумачення Конституційного Суду мовою судочинства є виключно державна мова (хоч це не позбавляє учасників процесу послуговуватися своєю мовою, у разі необхідності за допомогою перекладача).

Також Конституційний Суд дійшов висновку, що місцеві органи виконавчої влади, органи Автономної Республіки Крим та органи місцевого самоврядування при здійсненні повноважень можуть використовувати російську та інші мови національних меншин у межах і порядку, що визначаються законами України, лише поряд з державною мовою.

Однак відповідно до ч. 3 ст. 11 закону «у межах території, на якій поширена регіональна мова (мови), … в роботі, діловодстві і документації місцевих органів державної влади і місцевого самоврядування може використовуватися регіональна мова (мови). У листуванні цих органів з органами державної влади вищого рівня дозволяється застосовувати цю регіональну мову (мови)». Тобто, всупереч Конституції і рішенню Конституційного Суду – без одночасного застосування державної мови.

Також чимало інших положень закону внаслідок неоднозначного формулювання дають можливість використовувати інші мови не поряд з державною мовою, а замість неї. Наприклад, відповідно до ч. 2 ст. 10 «у межах території, на якій поширена регіональна мова або мова меншини (мови), …, акти місцевих органів державної влади і місцевого самоврядування приймаються державною мовою або цією регіональною мовою або мовою меншини (мовами) та офіційно публікуються на цих мовах». Таке формулювання дає можливість тлумачити його так, що акти приймаються і публікуються лише регіональними мовами, мовами меншин, а не цими мовами одночасно з державною.

Згідно з рішенням Конституційного Суду, «поняття державної мови є складовою більш широкого за змістом та обсягом конституційного поняття «конституційний лад». … Право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить виключно народові». Іншими словами, звуження законом «Про засади державної мовної політики» конституційного статусу державної мови є узурпацією державою та конкретними народними депутатами виключного права народу змінювати конституційний лад в Україні.

Закон є спробою підмінити поняття «державна мова», оскільки створює умови, за яких її знання не буде потрібним

Більшість положень закону передбачають умови, за яких особа цілком зможе обходитися регіональною мовою або мовою меншини, що виключає необхідність знати державну мову.

Однак важко уявити собі державу, у якій немає необхідності знати державну мову – як мову, яка об’єднує усіх громадян держави, є засобом міжнаціонального спілкування. Навіть при набутті громадянства знання державної мови є обов’язковим.

Створення умов, за яких особі не потрібно буде знати державну мову як мову міжнаціонального спілкування, є повною суперечністю закладеному у п. 9 ч. 2 ст. 5 закону принципу, за якого кожна особа в суспільстві вільно володіє кількома мовами, на відміну від ситуації, коли окремі мовні групи володіють тільки своїми мовами.

Мало того, цей принцип у законі помилково названий плюрилігвізмом. Ідея плюрилінгвізму виникла у Європі (а точніше, у Франції) як протидія засиллю англійської мови у міждержавних та міжнаціональних контактах між європейськими країнами. Зокрема, вона спрямована на збереження європейської мультикультурності, самобутності держав, широкому використанню їх державних мов у міжнаціональному спілкуванні. Плюрилінгвізм передбачає створення умов для того, щоб людина знала не одну європейську мову. У цьому неважко переконатися, якщо ознайомитися зі змістом Європейської хартії плюрилінгвізму («У Європі не може бути єдиної мови. Європа повинна розвиватися заперечуючи те, щоб думати і працювати за допомогою мов теперішніх або майбутніх наддержав, особливо якщо ці мови відносяться до меншості у Європі»). Саме на цьому принципі заснований Європейський союз, де офіційними мовами є державні мови усіх держав – його членів. Тобто цей принцип спрямований на гарантування використання саме державних мов в рамках Європи.

Встановленими умовами застосування державної мови в Україні закон фактично приводить до того, що Україна як держава втрачає одну зі своїх ознак – державну мову. Це аж ніяк не може сприяти посиленню державності, а тому стає загрозою національній безпеці України.

Закон є суто популістським, оскільки його неможливо виконати щодо переважної більшості мов національних меншин

Більшість положень закону неможливо реалізувати, оскільки він вимагає, по-перше, величезних видатків з державного бюджету, що є непідйомними для економіки України і платників податків та неспівмірними з цілями закону (йдеться про мільярди чи десятки мільярдів гривень), по-друге, величезної кількості кадрів, що володіють мовами національних меншин в державних органах, навчальних закладах, ЗМІ тощо – їх в Україні просто немає у такій кількості.

Так значних видатків вимагатимуть такі положення закону:

1) апарат Верховної Ради здійснює переклад виступу промовця на державну мову під час усіх засідань Верховної Ради України, її комітетів і комісій (ст. 9);

2) акти вищих органів державної влади офіційно публікуються державною, російською та іншими регіональними мовами або мовами меншин (ч. 1 ст. 10);

3) акти місцевих органів державної влади та органів місцевого самоврядування у межах території, на якій поширена регіональна мова або мова меншини (мови), офіційно публікуються регіональною мовою або мовою меншини (мовами) (ч. 2 ст. 10);

4) у межах території, на якій поширена регіональна мова (мови), в роботі, діловодстві і документації місцевих органів державної влади і місцевого самоврядування може використовуватися регіональна мова (мови). У листуванні цих органів з органами державної влади вищого рівня дозволяється застосовувати цю регіональну мову (мови) (ч. 1 ст. 11);

5) посадові та службові особи зобов’язані володіти державною мовою, спілкуватися нею із відвідувачами, а в межах території, на якій поширена регіональна мова (мови), з відвідувачами, що вживають регіональну мову (мови), – цією регіональною мовою (мовами) (ч. 3 ст. 11);

6) особам, що вживають регіональну мову (мови), забезпечується право подавати усні чи письмові заяви та отримувати відповіді на них цією регіональною мовою (мовами) (ч. 3 ст. 11);

7) у разі необхідності забезпечується відповідний переклад роботи конференцій, зборів та інших офіційних зібрань, які проводяться органами державної влади та органами місцевого самоврядування, громадськими організаціями, з використанням регіональної мови (ч. 4 ст. 11);

8) тексти офіційних оголошень, повідомлень у межах території, на якій поширена регіональна мова (мови), за рішенням місцевої ради можуть розповсюджуватись у перекладі цією регіональною або російською мовою (мовами) (ч. 5 ст. 11);

9) найменування органів державної влади і місцевого самоврядування, об’єднань громадян, підприємств, установ та організацій, написи на їх печатках, штампах, штемпелях, офіційних бланках і табличках у межах території, на якій поширена регіональна мова (мови), за рішенням місцевої ради з урахуванням стану регіональної мови можуть виконуватися державною і регіональною мовою (мовами) (ч. 6 ст. 11);

10) документація місцевих референдумів за рішенням місцевої ради оформляється регіональною мовою (мовами) (ч. 1 ст. 12);

11) виборчі бюлетені по виборах депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатів і посадових осіб місцевого самоврядування за рішенням територіальної виборчої комісії можуть оформлятися і відповідною регіональною мовою (мовами) ( ч. 2 ст. 12);

12) у межах території, на якій поширена регіональна мова, у бюлетені для голосування на всеукраїнському або місцевому референдумі за рішенням місцевої ради поруч із текстом державною мовою розміщується його переклад цією регіональною мовою (мовами) (ч. 3 ст. 12);

13) в інформаційних плакатах кандидатів на пост Президента, кандидатів у народні депутати, у депутати Верховної Ради Автономної Республіки Крим, у депутати і посадові особи місцевого самоврядування від політичних партій за заявою відповідного суб’єкта виборчого процесу поруч із текстом державною мовою розміщується його переклад регіональною мовою (мовами) (ч. 4 ст. 12);

14) паспорт громадянина України та інші документи, що посвідчують особу та відомості про неї, виконуються державною мовою і, поруч, за вибором громадянина, однією з регіональних мов або мов меншин (ч. 1 ст. 13);

15) документ про освіту, отриману в навчальному закладі з навчанням регіональною мовою, за заявою осіб виконується двома мовами – державною і, поруч, відповідною регіональною (ч. 2 ст. 13);

16) у межах території, на якій поширена регіональна мова, держава гарантує можливість здійснювати судове провадження цією регіональною мовою (мовами) (ч. 2 ст. 14);

17) у межах території, на якій поширена регіональна мова (мови), допускається подача до суду письмових процесуальних документів і доказів, викладених цією регіональною мовою (мовами) з перекладом, у разі необхідності, на державну мову без додаткових витрат для сторін процесу (ч. 3 ст. 14);

18) у межах території, на якій поширена регіональна мова (мови), послуги перекладача з регіональної мови або мови меншини (мов), у разі їх необхідності, надаються без додаткових витрат для осіб, які беруть участь у справі (ч. 4 ст. 14);

19) поряд із державною мовою при проведенні досудового розслідування, дізнання та прокурорського нагляду можуть використовуватися регіональні мови або мови меншин України, інші мови (ст. 15);

20) державні і комунальні навчальні заклади у встановленому порядку створюють окремі класи, групи, в яких навчання ведеться іншою мовою, ніж у навчальному закладі в цілому (ч. 4 ст. 20);

21) в усіх загальних середніх навчальних закладах забезпечується вивчення однієї з регіональних мов або мов меншин (ч. 7 ст. 20);

22) за бажанням особи, тести для зовнішнього оцінювання якості освіти надаються у перекладі на регіональну мову або мову меншин (ч. 9 ст. 20);

23) держава забезпечує підготовку педагогічних кадрів для навчальних закладів з навчанням регіональними мовами або мовами меншин, здійснює методичне забезпечення такої підготовки (ч. 11 ст. 20);

24) навчальні заклади можуть створювати класи, групи з навчанням іноземними мовами (ч. 12 ст. 20);

25) офіційна інформація про діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування поширюється у межах території, на якій поширена регіональна мова (мови), регіональною мовою (мовами). У разі поширення офіційної інформації мовою, яка відрізняється від державної, поширювач повинен забезпечити автентичний переклад з мови на якій поширюється ця інформація на державну мову (ч. 2 ст. 24);

26) друкована продукція службового та ужиткового користування (бланки, форми, квитанції, квитки тощо), що розповсюджується органами державної влади і органами місцевого самоврядування, державними підприємствами, установами та організаціями, у межах території, на якій поширена регіональна мова (мови), за рішенням місцевої ради може видаватися і цією регіональною мовою (мовами) (ч. 7 ст. 24);

27) маркування товарів, інструкції про їх застосування тощо виконуються державною мовою і регіональною мовою або мовою меншини (ч. 3 ст. 26);

28) топоніми з-поза меж України подаються державною мовою у транскрипції з мови оригіналу (це означає, що на усіх картах слід переглянути написання усіх назв – Масква, Ландон, Парі, Букурешті, Бейджин тощо!) (ч. 3 ст. 21).

Таким чином, потрібні:

тисячі чи десятки тисяч викладачів «регіональних мов або мов меншин»;

- тисячі чи десятки тисяч перекладачів з цих мов на державну і навпаки, у т.ч. у вищих і центральних органах державної влади – з усіх зазначених мов, яких 18;

- додаткові десятки чи сотні тисяч тонн паперу;

- переобладнання типографій, штемпельно-граверних майстерень, технічних засобів маркування товарів тощо.

І це при тому, що закон, згідно із п. 1 розділу Х, набирає чинності не з нового бюджетного року, а з дня його опублікування! Тобто усі державні службовці, судді, службовці органів місцевого самоврядування того ж дня повинні вивчити угорську мову на Закарпатті, румунську – на Буковині, кримськотатарську, караїмську і кримчацьку – у Криму і т.д., хто ще не опанував їх раніше.

Усі ми пам’ятаємо ситуацію із соціальними допомогами, коли парламент ухвалив стільки законів про різні пільги, що їх неможливо виконати. Усе це має наслідком потопленням судів у величезних цунамі позовів, хронічне невиконання рішень національних судів, численні програші України у Європейському суді з прав людини, масові соціальні протести. У разі набрання законом «Про державну мовну політику» виникне не менша системна проблема, яку неможливо буде подолати, оскільки в державі не має на це ресурсів.

Закон є неякісним, що породжуватиме багато правових спорів і створюватиме зайве навантаження на правову систему

Більшість визначень у ст. 1 закону не відповідає правилам юридичної техніки. Так, державна мова визначається як «закріплена законодавством мова, вживання якої обов'язкове в органах державного управління та діловодства...». Однак, що таке «органи державного управління та діловодства» і що туди відноситься – встановити неможливо, оскільки такий термін не лише не використовується у законодавстві, а є безглуздим за своїм змістом.

Регіон визначається як «окрема самоуправна адміністративно-територіальна одиниця, що може складатися з Автономної Республіки Крим, області, району, міста, селища, села». Абсурдність такого визначення не лише у тому, що регіоном названі навіть населені пункти, а в тому, що за Кодексом про адміністративні правопорушення (ст. 186) «самоуправство – самовільне, всупереч встановленому законом порядку, здійснення свого дійсного або гаданого права...». Подібне визначення є й у Кримінальному кодексі (ст. 356). Тож логічно, що статус регіону має підтверджуватися постановою про притягнення до адміністративної відповідальності або обвинувальним вироком суду.

Всупереч Конституції України, яка говорить про мови національних меншин (ст. 10), у законі йдеться про мови не національних меншин, а «регіональні мови або мови меншин». Між тим, меншинами, як відомо, за різними критеріями є люди з фізичними вадами, «економічні меншини» (зокрема безробітні), «вікові меншини» (молодші або старші типового робочого віку) та сексуальні меншини. Загалом меншина – це соціальна група, яка не утворює більшості відносно загальної кількості інших членів суспільства. Вона не обов’язково є чисельною меншістю – до неї може належати будь-яка група, яка зазнає утисків. Водночас вжитий у ст. 1 закону (останній абзац) термін «мови національних меншин» в законі не використовується.

Також незрозуміло, чи термін «регіональна мова або мова меншини» означає, що «регіональна мова» є водночас «мовою меншини» (якої?), чи це різні поняття. На користь другого підходу – те, що в законі іноді вжито термін «регіональна мова», а про мову меншин не згадується (абзац восьмий ст. 1, частини 3 і 8 ст. 7 та ін.).

Ст. 24 закону, передбачає, що «кожному гарантується право споживати інформаційну продукцію засобів масової інформації будь-якими мовами. Це право з поважанням принципу незалежності і самостійності засобів масової інформації забезпечується створенням умов для розповсюдження інформації різними мовами і вільного вибору мови її споживання». За такого формулювання означає, що кожен має право вимагати видання, наприклад, газети «Голос України» чи журналу «Президентський вісник» будь-якою мовою – італійською, арабською, китайською, кримчацькою тощо.

Закон містить багато неузгодженостей із чинним законодавством. Так, використовується термін «акти громадянського стану» і навіть вносяться зміни до закону «Про органи реєстрації актів громадянського стану», хоча він уже втратив чинність, а відповідні акти у законодавстві називаються актами цивільного стану. Ч. 2 ст. 7 закону йдеться про поширення Європейської хартії регіональних мов або мов меншин в Україні на 18 мов, водночас закон про ратифікацію цієї хартії передбачає лише 13 мов і зміни до нього не вносяться.

Також п. 9 розділу ХІ зміни внесено до Кримінально-процесуального кодексу України, який втрачає чинність 19 листопада 2012 р. До нового Кримінального процесуального кодексу зміни не внесені.

Це далеко не повний перелік серйозних недоліків закону.

У зв’язку з тим, що закон «Про засади державної мовної політики», прийнято у нелегітимний спосіб з проявами узурпації виключного права народу змінювати конституційний лад парламентом, а у разі набрання ним чинності завдасть непоправної шкоди правовій системі України, вважаємо, що правовим способом вирішення цієї проблеми є:

- непідписання його Головою Верховної Ради України, оскільки немає можливості встановити редакцію цього закону, за яку відбулося голосування та кількість голосів народних депутатів, які голосували особисто;

- застосування Президентом України до нього права вето і повернення до парламенту із пропозицією скасувати закон у разі, якщо закон буде скеровано йому на підпис.

Центр політико-правових реформ