Висновок на проект Закону України «Про Державний бюджет України на 2024 рік» (вибірка)

Головне управління, проаналізувавши проект Закону України «Про Державний бюджет України на 2024 рік» в межах відведеного часу та враховуючи, що йдеться про його затвердження в умовах воєнного стану, вважає за доцільне висловити щодо нього такі зауваження.

1.1. У проекті (як безпосередньо у його приписах, що містяться в основній частині, наприклад, у ст.ст. 19, 23-25, так і в Прикінцевих положеннях, зокрема, в п.п. 3, 7, 11-18) продовжена практика призупинення законом про Державний бюджет України дії чинних актів законодавства, зміни передбаченого ними правового регулювання відносин, що суперечить правовим позиціям Конституційного Суду України, сформульованим у його численних рішеннях.

Так, Конституційний Суд України у своєму рішенні від 09.07.2007 № 6-рп/2007 (справа про соціальні гарантії громадян), визнавши окремі положення Закону України «Про Державний бюджет України на 2007 рік» такими‚ що не відповідають Конституції України‚ встановив, що зі змісту положень Конституції України та Бюджетного кодексу України вбачається‚ що закон про Державний бюджет України як правовий акт має особливий предмет регулювання‚ відмінний від інших законів України – він стосується виключно встановлення доходів та видатків держави на загальносуспільні потреби‚ тому цим законом не можуть вноситися зміни‚ зупинятися дія чинних законів України‚ а також встановлюватися інше (додаткове) правове регулювання відносин‚ що є предметом інших законів України (абзаци 4-6 п. 4 мотивувальної частини Рішення).

Така ж сама правова позиція Конституційного Суду України визначена і в його рішеннях від 22.05.2008 № 10-рп/2008 та від 30.11.2010 № 22-рп/2010. 

Зокрема, у рішенні від 22.05.2008 № 10-рп/2008 Конституційний Суд України визначив, що «законом про Держбюджет не можна вносити зміни до інших законів, зупиняти їх дію чи скасовувати їх, оскільки з об'єктивних причин це створює протиріччя у законодавстві, і як наслідок – скасування та обмеження прав і свобод людини і громадянина. У разі необхідності зупинення дії законів, внесення до них змін і доповнень, визнання їх нечинними мають використовуватися окремі закони».

Відповідного змісту правова позиція Конституційного Суду України була сформульована і в його рішенні від 30.11.2010 № 22-рп/2010, в якому, з урахуванням правових позицій, висловлених у рішеннях від 09.07.2007 № 6-рп/2007 та від 22.05.2008 № 10-рп/2008, визнані неконституційними положення Закону України «Про Державний бюджет України на 2010 рік», якими внесено зміни та доповнення до ряду законодавчих актів, а також встановлено правове регулювання відносин, що є предметом інших законів.

Тому, варто враховувати, що зупинення на 2024 рік Законом України «Про оскаржене у Конституційному Суді України і відповідні положення Закону, проект якого розглядається, з великою вірогідністю можуть бути визнані неконституційними, що матиме негативні наслідки для правової та фінансової системи держави.

Стосовно відповідних приписів Прикінцевих положень проекту слід додатково наголосити, що відповідно до ч. 4 ст. 153 Регламенту Верховної Ради України (далі – Регламент) «проект закону про Державний бюджет України на наступний рік не може містити положень про зупинення дії чи внесення змін до законів». Тим самим, приписи п. 3 Прикінцевих положень проекту суперечать нормам Регламенту, які встановлюють вимоги до змісту проекту закону про Державний бюджет України. 

Щодо соціального блоку питань у проекті

2.1. У ст. 7 проекту передбачено встановлення розміру прожиткового мінімуму на одну особу з розрахунку на місяць 2920 грн. (та відповідні розміри цього показника для основних соціальних і демографічних груп населення, зокрема, для працездатних осіб – 3028 грн.). У цьому зв’язку, викликає сумнів запропонована оцінка «вартісної величини достатнього для забезпечення нормального функціонування організму людини, збереження його здоров'я набору продуктів харчування, а також мінімального набору непродовольчих товарів та мінімального набору послуг, необхідних для задоволення основних соціальних і культурних потреб особистості» (ст. 1 Закону України «Про прожитковий мінімум»), оскільки до проекту не додано відповідних розрахунків та обґрунтування. При цьому, станом на червень 2023 року (за даними Міністерства соціальної політики України) фактичний розмір прожиткового мінімуму для працездатних осіб у цінах червня 2023 року становив 8 442 гривень. 

Вбачається, що такий розрив між запропонованою у проекті величиною базового соціального стандарту і його реальним розміром, який, до того ж, має тенденцію до збільшення, здійснюватиме суттєвий негативний вплив на добробут певних категорій населення України.

З цього приводу варто зауважити, що, на думку Конституційного Суду України, держава, виходячи з існуючих фінансово-економічних можливостей має право вирішувати соціальні питання на власний розсуд. Тобто, у разі значного погіршення фінансово-економічної ситуації, виникнення умов воєнного або надзвичайного стану, необхідності забезпечення національної безпеки України, модернізації системи соціального захисту тощо держава може здійснити відповідний перерозподіл своїх видатків з метою збереження справедливого балансу між інтересами особи та суспільства. Проте, держава не може вдаватися до обмежень, що порушують сутність конституційних соціальних прав осіб, яка безпосередньо пов’язана з обов’язком держави за будь яких обставин  забезпечувати достатні умови життя, сумісні з людською гідністю (рішення Великої палати Конституційного Суду України від 22.05.2018 № 5-р/2018 у справі за конституційним поданням 49 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) пункту 12 розділу І Закону України «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» від 28.12.2014 № 76-VIII).

2.2. Статтею 8 проекту передбачається встановити з 1 січня 2024 року мінімальну заробітну плату – 7100 грн., з 1 квітня – 8000 гривень. Водночас, в абз. 4 цієї ж статті встановлюється мінімальна заробітна плата у розмірі 1600 грн. як розрахункова величина для обчислення виплат за рішенням суду. 

Вважаємо що встановлення проектом різних розмірів мінімальних заробітних плат, що застосовуються як певні величини щодо встановлення розмірів оплати праці за виконану працівником місячну (годинну) норму праці, є некоректним, а також не узгоджується із Законом України «Про оплату праці», який не передбачає наявності різних рівнів мінімальних заробітних плат. 

Крім того, застосування зменшеного розміру мінімальної заробітної плати в окремих випадках призведе до порушення ст. 43 Конституції України, якою гарантується, що кожен має право на належні, безпечні і здорові умови праці, на заробітну плату, не нижчу від визначеної законом. До того ж, конструкція – «для обчислення виплат» – не відповідає принципу правової визначеності, оскільки невідомо, які саме виплати підпадають під дію цієї норми, що в цілому, на наш погляд, призведе до різного тлумачення вказаної ініціативи та неоднозначності при її правозастосуванні.

2.4. Пункт 7 Прикінцевих положень проекту пропонує встановити можливість правового регулювання «у порядку, на умовах та у строки, визначені Кабінетом Міністрів України», тобто, «у ручному режимі», питань соціального захисту окремих категорій населення України, що не відповідає вимогам ст.ст. 92 та 95 Конституції України.

Зокрема, пропонується переглянути умови встановлення рівня соціального захисту пенсіонерів, військовослужбовців, чорнобильців щодо: перерахунку раніше призначених пенсій шляхом збільшення показника середньої заробітної плати (доходу) в Україні, з якої сплачено страхові внески, та який враховується для обчислення пенсії (для забезпечення індексації пенсії щороку з 1 березня), а також пенсій особам, які після призначення пенсій відпрацювали 24 місяці; індексації пенсій, призначених відповідно до законів України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» та «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи»; перерахування сум щомісячних страхових виплат і витрат на медичну та соціальну допомогу, що провадиться в разі зміни ступеня втрати професійної працездатності та зміни складу сім’ї померлого.

Щодо таких пропозицій Головне управління послідовно зауважує, що вони не узгоджуються з конституційними повноваженнями Кабінету Міністрів України у забезпеченні виконання Конституції і законів України. Не заперечуючи можливості визначення на підзаконному рівні окремих питань, що стосуються порядку надання відповідних соціальних виплат актами Кабінету Міністрів України, зазначимо, що за змістом відповідних положень Конституції України вирішення питань, що стосуються права на відповідні соціальні виплати та їх розмірів, належить до повноважень Верховної Ради України як єдиного органу законодавчої влади. Такий підхід випливає зі змісту п.п. 1 та 6 ч. 1 ст. 92 Конституції України, за якою виключно законами України визначаються «права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод; основні обов'язки громадянина; основи соціального захисту». Відповідно до Основного Закону України Уряд покликаний вживати заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина та забезпечувати проведення державної політики у всіх сферах суспільного життя, у тому числі, у сфері соціального захисту (ст. 116), засади якої визначаються Конституцією та законами України (ст. 85).

Поряд з цим, слід враховувати, що для значної кількості громадян України пільги, компенсації і гарантії, право на надання яких передбачено чинним законодавством, є додатком до основних джерел існування, необхідною складовою конституційного права на забезпечення достатнього життєвого рівня. Відповідно, звуження змісту та обсягу цього права шляхом прийняття нових законів або внесення змін до чинних законів за ст. 22 Конституції України не

допускається (рішення Конституційного Суду України від 06.07.1999 № 8-рп/99, від 20.03.2002 № 5-рп/2002, від 17.03.2004 № 7-рп/2004, від 01.12.2004

№ 20-рп/2004). Тому, розгляд комплексу проблем, які стосуються змін у рівні та умовах соціального забезпечення різних категорій громадян, на нашу думку, має здійснюватися з урахуванням позиції Конституційного Суду України з цих питань.

Науково-експертний висновок (Перше читання)

Проект Закону про Державний бюджет України на 2024 рік