І. Вступ: Обіцянка змін для вразливих українців
Проєкт Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо пільг з оплати проїзду та деяких інших пільг» (реєстр. № 5651-2 від 25.06.2021), поданий народними депутатами України О. Устіновою та іншими, є альтернативним до однойменного проєкту реєстр. № 5651. Цей законопроєкт має на меті впорядкувати систему надання соціальних пільг в Україні (Прийнято за основу - 18.06.2025).
Основна заявлена мета проєкту — «врегулювання питання надання пільг з оплати проїзду та деяких інших пільг окремим категоріям громадян шляхом визначення порядку та розмірів їх надання, а також врегулювання питання щодо порядку надання безкоштовного електронного квитка». Очікується, що його ухвалення «позитивно вплине на комплексне підвищення добробуту пільгових категорій і сприятиме врегулюванню доступу окремих груп соціально незахищених верств населення до наявного переліку пільг та соціальних гарантій».
Важливо зазначити, що на момент підготовки висновку Головного науково-експертного управління (16.07.2021), проєкт не був включений до Плану законопроєктної роботи Верховної Ради України на 2021 рік. Цей факт вказує на те, що законопроєкт перебуває на ранній стадії розгляду, і його шлях до ухвалення може бути непростим. Поява альтернативного законопроєкту та відсутність його у плані роботи парламенту свідчать про наявність дискусій та потенційних розбіжностей щодо підходів до реформування системи пільг. Це створює контекст для подальшого аналізу, який розкриє не лише заявлені переваги, а й виклики, що стоять перед цією ініціативою.
ІІ. Хто отримає вигоду? Орієнтація на соціально вразливі групи
Законопроєкт чітко спрямований на «окремі категорії громадян та окремі групи соціально незахищених верств населення». Хоча конкретні переліки категорій у наданих матеріалах не уточнюються (наприклад, особи з інвалідністю, ветерани), згадка про внесення змін до Закону України «Про основи соціальної захищеності осіб з інвалідністю в Україні» та Закону України «Про реабілітацію жертв репресій комуністичного тоталітарного режиму 1917-1991 років» вказує на широкий спектр чинних отримувачів соціальної підтримки.
Основним фокусом законопроєкту є «пільги з оплати проїзду», проте він також згадує «деякі інші пільги». Таке широке формулювання залишає простір для інтерпретації, але чітко сигналізує про намір охопити більше, ніж лише транспортні послуги.
Ключовим нововведенням, передбаченим проєктом, є врегулювання «порядку видачі безкоштовного електронного квитка особам, які мають право на пільги щодо проїзду на транспорті, у разі запровадження автоматизованої системи обліку оплати проїзду». Це свідчить про спробу модернізувати та оптимізувати використання пільг за допомогою цифровізації.
Однак, незважаючи на заявлену мету покращення добробуту, широке визначення «окремих категорій» та «деяких інших пільг» без чіткої деталізації може створити певні складнощі. Експертний аналіз пізніше підкреслює необхідність комплексного перегляду системи та встановлення «загальних критеріїв, а не за окремими категоріями без з'ясування їх реальних потреб». Це вказує на потенційний розрив між загальною позитивною метою законопроєкту та необхідністю точного визначення механізмів для ефективної соціальної політики. Хоча електронний квиток є сучасним інструментом, його ефективність залежатиме від того, наскільки чітко буде визначено, хто саме його отримує і які конкретні пільги він покриває. Відсутність деталізації може призвести до складнощів у впровадженні або збереження існуючих неефективних практик у виявленні та обслуговуванні отримувачів пільг.
ІІІ. Основний механізм: Централізація надання пільг
Пропонований законопроєкт (5651-2) передбачає, що пільги щодо проїзду на транспорті та деякі інші пільги «надаються відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 97 Бюджетного кодексу України у визначених Кабінетом Міністрів України порядку і розмірах». Це є значним кроком у напрямку централізації контролю над наданням пільг.
Натомість, альтернативний проєкт (реєстр. № 5651) пропонував інший підхід, згідно з яким зазначені пільги надаються «на підставі відповідних рішень органів місцевого самоврядування, військово-цивільних адміністрацій у визначених ними порядку та розмірах у формі грошової компенсації». Ця відмінність підкреслює фундаментальну розбіжність у філософії: централізоване управління проти місцевої автономії та грошової компенсації.
Крім того, поданий проєкт (5651-2) окремо врегульовує порядок видачі електронного квитка особам, які мають право на пільги щодо проїзду на транспорті, у разі запровадження автоматизованої системи обліку оплати проїзду. Ця функція є унікальною для проєкту 5651-2 і не згадується в альтернативному.
Для кращого розуміння ключових відмінностей між двома підходами, розглянемо наступну таблицю:
Таблиця: Порівняння пропонованих підходів до надання соціальних пільг
Характеристика | Проєкт Закону України реєстр. № 5651-2 (Поточна пропозиція) | Проєкт Закону України реєстр. № 5651 (Альтернативна пропозиція) |
Орган, що визначає порядок та розмір | Кабінет Міністрів України | Органи місцевого самоврядування, військово-цивільні адміністрації |
Форма надання пільг | Визначається КМУ (імпліцитно натуральна, не монетизована) | Грошова компенсація |
Положення про електронний квиток | Врегульовується | Не згадується |
Правова основа | На підставі п. 3 ч. 1 ст. 97 Бюджетного кодексу України | На підставі рішень місцевих органів |
Перехід від надання грошової компенсації місцевими органами (як у альтернативному законопроєкті 5651) до визначення порядку та розмірів пільг Кабінетом Міністрів (у законопроєкті 5651-2) є не просто процедурною зміною. Це фундаментальне політичне рішення щодо балансу влади та характеру соціальної підтримки. Якщо Кабінет Міністрів визначає «порядок і розміри» без явної монетизації, це може означати перехід до переважно натуральних пільг (наприклад, безкоштовні проїзні квитки) замість прямих грошових виплат. Це має значні наслідки для отримувачів пільг: грошова компенсація надає гнучкість і вибір, дозволяючи людям використовувати кошти для своїх найактуальніших потреб. Натомість, натуральні пільги, хоча й забезпечують доступ до конкретних послуг, можуть бути менш адаптованими до різноманітних індивідуальних обставин. Це означає, що хоча централізація може мати на меті уніфікацію, вона може ненавмисно зменшити практичну цінність та особисту автономію отримувачів пільг порівняно з монетизованою, керованою на місцевому рівні системою.
ІV. Експертний аналіз: Невидимі виклики та «ціна»
Головне науково-експертне управління Верховної Ради (ГНЕУ) надало критичні зауваження, які виходять за рамки заявлених позитивних намірів законопроєкту. Ці спостереження розкривають потенційні недоліки та «ціну» – не лише фінансову, а й з точки зору послідовності політики та конституційних принципів.
А. Замість точкових змін: Заклик до системної реформи
ГНЕУ наголошує, що замість внесення точкових змін до окремих елементів, доцільніше «комплексно переглянути весь механізм забезпечення соціальними гарантіями». Це вказує на те, що чинна система, на думку експертів, має фундаментальні недоліки та потребує цілісного перегляду.
Експерти підкреслюють необхідність визначення умов соціальної підтримки в рамках «єдиного порядку зі встановленням загальних критеріїв», а не за окремими категоріями без з'ясування їх «реальних потреб». Це є закликом до створення більш справедливої та орієнтованої на потреби системи.
Критично важливим є зауваження ГНЕУ про те, що належна система соціального захисту вимагає встановлення «об'єктивної величини основних соціальних стандартів: прожиткового мінімуму, мінімальної заробітної плати тощо». Ідея полягає в тому, що розміри пенсій та інших соціальних виплат мають спочатку допомогти людині самостійно вирішувати питання життєзабезпечення, і лише після цього слід визначатися щодо надання окремих пільг.
Першочергова критика ГНЕУ стосується не стільки конкретних положень законопроєкту 5651-2, скільки самого підходу до формування соціальної політики. Заява про необхідність «комплексного перегляду всього механізму соціальних гарантій» та уникнення змін, що стосуються лише «окремих елементів», свідчить про те, що існуюча система соціального захисту в Україні є фрагментованою, неефективною та потенційно несправедливою. Наголос на «єдиному порядку», «загальних критеріях» та «реальних потребах» пропонує відхід від історично сформованої, категорійно-орієнтованої системи (де пільги могли надаватися на основі статусу, а не реальної потреби) до більш раціональної, потребоорієнтованої та фінансово відповідальної моделі. Заклик до встановлення об'єктивних соціальних стандартів (таких як прожитковий мінімум) як основи для всіх соціальних виплат перед розглядом конкретних пільг є глибокою рекомендацією. Вона передбачає, що якщо базовий дохід є достатнім, потреба у складній мережі конкретних натуральних пільг може зменшитися. Ширше значення полягає в тому, що без вирішення цих фундаментальних питань будь-який новий законопроєкт, включаючи 5651-2, ризикує увічнити систему, яка не є по-справжньому ефективною або стійкою у довгостроковій перспективі для покращення «добробуту» вразливих груп. Це критика законотворення, яке лікує симптоми, а не основну хворобу.
Б. Хто тримає гаманець? Конституційні повноваження та розміри пільг
Хоча ГНЕУ не заперечує можливості Кабінету Міністрів регулювати порядок надання пільг, воно рішуче стверджує, що визначення права на відповідні соціальні виплати, включаючи їх розмір, належить до виключних повноважень Верховної Ради України як єдиного органу законодавчої влади.
Цей аргумент ґрунтується на змісті пунктів 1 та 6 частини 1 статті 92 Конституції України, яка визначає, що виключно законами України встановлюються: «права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод; основні обов'язки громадянина; основи соціального захисту, форми і види пенсійного забезпечення...».
ГНЕУ також рекомендує, що розміри грошової компенсації за пільги було б доречним визначити у законах України у відношенні до прожиткового мінімуму, оскільки він є «базовим державним соціальним стандартом».
Це є критичним конституційним та управлінським питанням. Пропонуючи, щоб Кабінет Міністрів визначав «розміри» пільг, законопроєкт 5651-2 потенційно делегує основну законодавчу функцію виконавчій гілці влади. Рішуче заперечення ГНЕУ, що посилається на статтю 92 Конституції, підкреслює занепокоєння щодо перевищення повноважень виконавчою владою та ерозії парламентського авторитету у визначенні фундаментальних соціальних гарантій. Якщо виконавча влада може в односторонньому порядку встановлювати розміри пільг, це обходить законодавчі дебати, громадський контроль та систему стримувань і противаг, притаманні законотворчому процесу. Це може призвести до менш стабільних соціальних політик, оскільки рівень пільг може легше змінюватися зі змінами в уряді, а не через встановлені правові рамки. Це може призвести до послаблення демократичної підзвітності та ризику для передбачуваності та адекватності соціальної підтримки для громадян, оскільки їхні «права» можуть стати предметом виконавчого розсуду, а не законодавчої визначеності.
В. Готівка чи картка? Дебати про «монетизацію»
ГНЕУ вказує на значне упущення: поданий законопроєкт «не передбачає «монетаризацію» вказаних пільг». Це означає, що законопроєкт у його поточному вигляді не передбачає можливості надання пільг у грошовій формі.
Цей факт контрастує з попереднім законодавством, зокрема з пунктом 8 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України» від 06.12.2016 № 1774-III, який прямо передбачав можливість надання пільг з оплати послуг за користування житлом, комунальних послуг та деяких інших пільг у готівковій формі.
Відсутність «монетизації» (грошової компенсації) у законопроєкті 5651-2 є критичною практичною проблемою для отримувачів пільг, незважаючи на заявлену мету законопроєкту покращити добробут. Грошова компенсація, як це було передбачено Законом № 1774-III, пропонує гнучкість, дозволяючи людям розподіляти кошти відповідно до їхніх конкретних та часто різноманітних потреб (наприклад, обирати альтернативний транспорт, якщо громадський транспорт незручний, або використовувати гроші для інших нагальних потреб, якщо транспортні пільги не використовуються повністю). Якщо пільги надаються виключно у натуральній формі (наприклад, безкоштовний електронний квиток лише для проїзду), отримувачі можуть бути обмежені доступністю послуг, конкретними маршрутами або просто не потребуватимуть повного обсягу натуральної пільги. Це зменшує реальну цінність та корисність підтримки, потенційно підриваючи заявлений позитивний вплив законопроєкту на «добробут». Це означає, що хоча електронний квиток виглядає сучасно, без можливості монетизації він може не забезпечити справжнього розширення можливостей для отримувачів пільг або ефективно задовольнити їхні різноманітні потреби, що призведе до менш ефективної та менш орієнтованої на користувача системи соціальної підтримки.
Г. Бюджетне питання: За чий рахунок?
ГНЕУ попереджає, що реалізація цієї законодавчої пропозиції «може потребувати додаткових бюджетних видатків». Це є прямою відповіддю на запитання користувача «за чий рахунок».
Експерти вказують на недотримання вимог регламенту Верховної Ради та Бюджетного кодексу, які вимагають надання «належного фінансово-економічного обґрунтування (включаючи відповідні розрахунки)» для будь-якого законопроєкту, що може вплинути на бюджет. Цей важливий документ був відсутній.
Крім того, якщо законопроєкт призведе до збільшення видатків бюджету, він має супроводжуватися «пропозиціями змін до законодавчих актів щодо скорочення витрат бюджету та/або джерел додаткових надходжень бюджету для досягнення його збалансованості». Це є фундаментальним принципом фіскальної відповідальності.
Це, можливо, найкритичніший практичний і політичний виклик для законопроєкту 5651-2, що безпосередньо стосується питання «за чий рахунок». Наполягання ГНЕУ на «додаткових бюджетних видатках» та відсутність «належного фінансово-економічного обґрунтування» вказує на те, що законопроєкт у представленому вигляді є фінансово безвідповідальним. Без чіткого джерела фінансування або компенсаційних скорочень бюджету, «витрати» зрештою ляжуть на ширший державний бюджет. Це може проявитися кількома способами:
Збільшення державного боргу: Уряд може бути змушений більше позичати, збільшуючи державний борг, який ляже на майбутні покоління платників податків.
Скорочення інших послуг: Кошти можуть бути перерозподілені з інших важливих державних послуг (наприклад, охорони здоров'я, освіти, інфраструктури), що означає, що пільги для однієї групи надаються за рахунок послуг для інших.
Інфляційний тиск: У найгіршому випадку, якщо уряд вдасться до друкування грошей для покриття нефінансованих мандатів, це може призвести до інфляції, фактично зменшуючи купівельну спроможність всіх громадян, включаючи тих самих отримувачів пільг, яким законопроєкт має допомогти.
Вимога ГНЕУ щодо пропозицій «скорочення видатків та/або визначення нових джерел надходжень» підкреслює, що соціальні пільги, хоча й життєво важливі, повинні бути фінансово стійкими. Це означає, що без вирішення цих фінансових вимог законопроєкт, незважаючи на його благородні наміри, може дестабілізувати національний бюджет та опосередковано завдати шкоди ширшій економіці та населенню.
Ґ. Техніко-юридичні доопрацювання
ГНЕУ зазначає, що проєкт потребує техніко-юридичного доопрацювання. Зокрема, оскільки в ньому не передбачається внесення змін до кодексів, у його назві слова «законодавчих актів» слід змінити на слово «законів».
Хоча це здається незначною деталлю, рекомендація змінити «законодавчих актів» на «законів» висвітлює ширшу проблему якості законодавчого нормотворення. Точність у юридичній мові є першочерговою для уникнення двозначності, забезпечення належного тлумачення та запобігання майбутнім правовим викликам або труднощам у впровадженні. Такі технічні неточності можуть свідчити про поспішний процес розробки або відсутність ретельного юридичного аналізу. Це означає, що навіть добре намірені законопроєкти потребують ретельної уваги до деталей, щоб забезпечити їхню юридичну обґрунтованість та можливість реалізації, запобігаючи ненавмисним наслідкам або лазівкам.
V. Що далі? Погляд у майбутнє
Підсумовуючи, хоча проєкт Закону України реєстр. № 5651-2 має на меті покращити добробут вразливих громадян через оптимізацію надання пільг та впровадження електронних квитків, експертний аналіз виявляє значні виклики. Серед них – необхідність комплексного перегляду всієї системи соціального захисту, занепокоєння щодо делегування конституційних повноважень, відсутність опцій монетизації пільг та, що найважливіше, брак належного фінансово-економічного обґрунтування потенційних бюджетних видатків.
Подальший шлях для цього законопроєкту, або будь-якого подібного соціального законодавства, має обов'язково включати врахування цих експертних рекомендацій. Це передбачає проведення ретельних фінансових розрахунків, забезпечення конституційної відповідності та врахування практичних наслідків для отримувачів пільг, таких як гнучкість, що надається монетизацією.
Справжнє покращення життя громадян вимагає не лише добрих намірів, а й ретельного планування та цілісного розуміння економічної та соціальної екосистеми. Дискусія навколо законопроєкту 5651-2 слугує важливим нагадуванням про те, що ефективний соціальний захист є складним завданням, яке вимагає ретельного балансу між співчуттям, фіскальною обачністю та дотриманням демократичних принципів.
Аналіз проекту закону зроблено Gemini
Немає коментарів:
Дописати коментар