Кажется у нас в стране что-то начинает меняться. Очень понравилась статья о реформировании системы госзакупок с помощью электронных торгов, советую прочесть.
Тато Урджумелашвили: «В госзакупках мы открываем новый конкурентный рынок»
Один из реализаторов грузинских реформ – о том, что такое прозрачные тендеры и как Украине победить коррупцию
Тато Урджумелашвили в 2009 году возглавил грузинское Агентство по конкуренции и госзакупкам. Находясь на этом посту, он внедрил систему электронных госзакупок – успешную и действующую до сих пор. Уже несколько месяцев он входит в группу грузинских экспертов, работающих в Украине, чтобы провести несколько реформ, одна из которых – именно в сфере прозрачных тендеров.
Фото автора
Принцип, по которому работает грузинская система, очень прост. На сайте агентства можно зарегистрироваться, выбрать тендер и за небольшую плату принять в нем участие. Аукцион, который происходит в режиме онлайн, называется редукционным, то есть победителем становится тот, кто предложил самую низкую цену. В случае, если он отвечает и квалификационным требованиям, его победа бесспорна. Если нет, то побеждает тот, кто занял второе место по цене. И так далее.
Основное правило электронных торгов – все видят все. То есть, до начала торгов каждый может увидеть контракт, желаемую цену и требования к товару, услуге и поставщику. Во время торгов каждый видит, кто и как торгуется, хотя названия участников скрыты и закодированы. И все данные вскрываются сразу по окончании тендера. Поэтому любой, кто усмотрел нарушения законов, правил и процедуры, может пожаловаться, имея для этого все данные, поскольку они полностью открыты.
Специально для Украины грузины придумали более продвинутую систему, которая сейчас хотя и обсуждается в экспертном сообществе, но в целом она уже почти принята к рассмотрению и внедрению. Эта система предполагает, что в ведении государства находится только поддержка базы данных и модуля реверсивного аукциона, а все остальные модули «демонополизируются», и процедуры, связанные с госзакупками, будут происходить на частных площадках. Любой желающий может воспользоваться этим кодом, который является открытым, и подключиться к системе госзакупок.
Преимущества такого гибридного подхода очевидны: высокая конкуренция между частными платформами и их сервис-ориентированность, с одной стороны, и единая точка доступа и консолидированная информация – с другой. А поскольку и здесь будет действовать принцип «все видят все», то, как уверен Урджумелашвили, коррупция резко сократится.
Примечательно, что для написания открытого кода грузины обратились к украинским айтишникам, которые уже согласились сделать это на волонтерской основе. А законодательно электронные торги будут подкреплены проектом закона народного депутата Ксении Ляпиной. Кроме того, в электронных торгах готовы принимать участие Администрация президента, как заверил замглавы АП Дмитрий Шимкив, а также Минюст во главе с Павлом Петренко. В случае если эксперимент удастся и парламент примет поправки к законам, в электронной системе будут проводиться абсолютно все госзакупки.
– Насколько мне известно, изучив украинское законодательство, вы решили не идти путем его изменения, потому что это сложно, долго и не гарантировано. Вы предлагаете менять подзаконные акты. Вы уверены, что это надежный путь, ведь, например, постановление правительства легко утвердить, но так же легко и отменить?
– В Украине сейчас немного странная, трагичная и анекдотичная ситуация. С одной стороны, мы много слышим разговоров о коррупции, и даже у меня в аэропорту незаконно попросили деньги, но больше я с коррупцией здесь не сталкивался. Однако почти все говорят о массовой коррупции, в том числе и в госзакупках. Когда мы беседуем с чиновниками, они как на что-то святое указывают на закон. Мол, да, этот закон способствует коррупции, но это святое.
Например, в законе о госзакупках сказано, хотя и не прямо, что все документы о соответствии квалификационным требованиям нужно предоставить заранее, до начала тендера. По крайней мере, так закон трактуют. Но когда его читаю я, то я вижу, что свою квалификацию надо подтвердить. То есть я могу, наверное, сказать «мамой клянусь», потому что в законе ничего не сказано о том, что нужно принести заверенные нотариусом документы и прочее, а сказано лишь – «подтвердить». И люди, которые защищают такую позицию, они это делают не потому, что они стремятся соблюсти закон, а потому что можно прикрыться законом.
Поэтому мы считаем, что закон – это не Ветхий Завет, и не Коран, которые никогда нельзя поменять. Законы пишут люди для конкретной обстановки и времени. Каха Бендукидзе поэтому немного разочаровался в Украине, ведь реальных реформ нет. Он считает, что если закон не работает, гораздо эффективнее его просто отменить. Или закрыть госструктуру, например, санинспекцию.
Фото автора
Закон не флексибильный. Когда речь заходит о том, что закон о госзакупках нужно поменять, вдруг всплывают какие-то имена и фамилии, например, некая мифическая Ирина Горина (народный депутат), которая все провалит, потому что она якобы лоббирует тендерные площадки из России. Есть еще одно пугало – Антон Яценко (народный депутат, «король госзакупок»). Если правительство и парламентское большинство хочет что-то изменить, причем тут Яценко и Горина, я не могу понять?
И в Грузии так было – верхи хотели меняться, а среднее звено – нет. Среднее звено чиновников говорило «Есть!», но ничего не делало, что я называю латентным сопротивлением. В Украине то же самое.
Если делать реформу, бороться с законом тяжело. Гораздо легче его обойти через подзаконный акт, особенно если закон рамочный и двусмысленный. В законе о госзакупках двусмысленно сказано о том, что порядок и особенности проведения электронных закупок определяются Кабмином. Когда я это прочитал, я сказал: давайте не будем бодаться с законом, давайте действовать через постановления правительства, которое вполне может регулировать закупки так, как оно захочет. И вот так мы бегали два месяца по юристам, в итоге все равно решили пойти по пути изменения закона. Так мы потеряли много времени. И тяжело идти против того факта, что Украина теряет по $10 млн в день на госзакупках, то есть столько же или даже больше, чем в войне на востоке. Это огромные деньги. Украина должна спешить.
А эксперты из Евросоюза говорят, что не надо спешить, чтобы не напортачить. А Бендукидзе говорит, что пациент уже почти мертв, его надо срочно реанимировать. Нам же предлагают мертвецу лечить аппендицит и наносить косметику.
- Я сильно ошибусь, если скажу, что вам нужно было прийти к Яценюку с готовым текстом постановления и попросить его подписать?
- Я снова сошлюсь на Бендукидзе. В контексте Украины он сказал, что для проведения реформ нужно три человека: сам реформатор, антикоррупционер – милиционер или прокурор, которые будут сажать коррупционеров, и кто-то на верху, кто защищает этих двоих, условно мы его называем «крышей». А все вместе – это «тройка».
- И в Украине такой «тройки» нет, верно?
- Да, ее нет. Яценюк мог бы стать этой «крышей», но не было реформаторов. Ни одного. Вот, скажем, есть Министерство экономики, в чью сферу ответственности входят госзакупки. Кто-то из руководства министерства должен был быть заинтересован в реформах. Но с их стороны мы не увидели никакой инициативы. Павел Шеремета, думаю, что-то хотел изменить, но латентное сопротивление среднего звена все погасило. Сейчас активность начала проявлять администрация президента.
- Вы сейчас контактируете с Дмитрием Шимкивым. И что? Что происходит, кроме того, что он поддерживает вас на словах?
- Даже словесная поддержка что-то значит. Тот факт, что он присутствует на наших встречах, это важно. И есть еще группа Верховной Рады, которая двигает реформы, в частности, Ксения Ляпина. Вот как раз именно она показывает активность, она фактически начала действовать вместо министерства экономики. Но все эти группы друг с другом не сотрудничали. Они даже не разговаривали. Среди игроков не было согласия.
Заслуга Ляпиной и нашей рабочей группы, а также примкнувших общественных организаций, в том, что люди начали друг с другом разговаривать. Затем и в Минэкономики появилась рабочая группа. Я и мои коллеги из Грузии входим в эти группы и играем роль связующего моста между ними.
На сегодня нашу концепцию электронных госзакупок поддержали все. Это успех, я считаю. То же самое случилось и с Шимкивым. Он даже привнес хорошую идею: чтобы ускорить процесс, надо начать закупки до установленного законом порога. То есть на закупки до 100 тысяч гривен по товарам и до 1 миллиона по услугам нет никаких ограничений. И на них мы можем отработать электронные закупки.
- Но ведь по допороговым закупкам тендер вообще не нужен. Кто же захочет этим заниматься?
- Шимкив заявил, что администрация добровольно будет это делать. То же самое заявил Павел Петренко, министр юстиции.
- А другие министерства не захотят.
- Да, не исключено. Но потом им будет трудно объяснить общественности, почему они этого не делают. Электронный тендер дает возможность экономить деньги, создавать конкуренцию. И вот пусть они объяснят, почему они отказываются этим заниматься. Чиновники ведь должны с пиететом относиться к государственным деньгами.
- Проект закона Ляпиной, который она уже внесла в Раду, распространяет электронную систему абсолютно на все закупки, верно?
- Ее проект содержит основные положения для электронных закупок. Но он рамочный, там нет многих деталей, он нуждается в подзаконных актах. Только тогда это заработает. Но конечная цель закона, чтобы все закупки были открытыми и прозрачными.
- Есть ли риск в том, что к электронным тендерам будут допущены частные компании?
- Давайте вернемся к появлению в этом процессе общественных организаций. Я имею в виду Transparency International, но особую активность проявляет «Нова країна». Они очень мотивированные. У них идеи Майдана еще живы. И их много. Они успешны в своих сферах. И они хотят контролировать расходование государственных средств.
В Грузии система очень прозрачна, хотя в ней нет ничего экстраординарного. Мы просто все решения переосмыслили в антикоррупционном ключе. Но каждое решение – это компромисс. Если мы хоти больше воздуха, то мы шире открываем окно. Но становится холодно. Так что приходится выбирать между свежим воздухом и теплом.
Закон – это не Ветхий Завет, и не Коран, которые никогда нельзя поменять. Законы пишут люди для конкретной обстановки и времени
Одно из противоречивых решений, которое было реализовано только в Грузии – открытие тендерного предложения компании для всех. Как правило, эту документацию видит только тендерная комиссия, что обосновывается наличием в ней какой-то конфиденциальной информации. И все за это цепляются. Но если посмотреть на это с антикоррупционной точки зрения, выходит, что пришла какая-то компания, дала какое-то предложение, никто всего этого никогда не видел, пять человек рассмотрели и решили, что эта компания выиграла, а нам остается верить им или нет. Мы можем обжаловать сам факт этого решения, но мы не знаем, на основании чего оно было принято. А мне очень интересно, как мой конкурент выиграл тендер. Когда мы на одну чашу весов положили открытость, а на другую – конфиденциальность, открытость перевесила. Мы не врываемся к вам в спальню. Но как только компания начинает вести дела с государством, нужно открываться. Конфиденциальность тут ни при чем. Не хочешь открываться? Тогда иди в свою спальню и делай там, что хочешь.
Такая открытость позволяет обжаловать решения тендерной комиссии, если были нарушения. При другой системе вам только и останется, что закрыться у себя дома и ругаться: «Козлы! Что они делают?!» Но важно, чтобы любой мог открыто сказать, что тендер прошел с нарушениями. Закрытая система не имеет смысла.
- А прокуратура тут играет какую-то весомую роль?
- Как сдерживающий фактор – да. Но как только они влезают, они все портят. Я еще не встречал ни одного прокурора или следователя, который хотя бы на уровне дилетанта разбирался в госзакупках. Они приходят и спрашивают: а что такое тендер? а что такое bid? Самый лучший прокурор – открытость системы. Ну сколько прокуроров могут следить за госзакупками? Ну, 10. Ну, 20. А неправительственных организаций или watch dogs – их тысячи.
Представьте, что вы – опытная компания, вы принимаете участие в тендере. И вы заметили, что его условия выписаны так, что вы не подходите по квалификационным требованиям, а моя компания – подходит. Значит, условия были написаны и подогнаны под меня. Сторонний наблюдатель этого не заметит, но это заметите вы. И вы можете сказать: «Вы что творите?!» А механизмов противостоять этому сейчас в Украине нет.
- А в электронной закупке будет?
- Да. Вам достаточно нажать кнопку «Обжаловать тендер». После этого система генерирует наполовину заполненную форму жалобы. В Грузии, кстати, жаловаться это не то что грех, а нарушение каких-то традиций. Мы думали, назвать это не жалобой, а каким-то другим словом.
Однажды мэрия Тбилиси объявила тендер среди компаний, изучающих общественное мнение. При этом от победителя требовалось не менее 10 лет опыта. Одна из компаний пожаловалась на то, что в Грузии есть только одна компания, которая существует 10 лет. Понятно, что условия конкурса писались именно под нее. Если бы никто не пожаловался, я, как непрофессионал, мог бы об этом и не узнать.
- Ну хорошо, я подал жалобу. Что дальше?
- Система замораживает тендер.
- Автоматически?
- Там, конечно, есть человеческий фактор, но в структуре агентства по госзакупкам есть подразделение, которое рассматривает жалобы. Его сотрудники проверяют формальное соответствие информации требованиям законодательства. А оно говорит, что жалоба не может содержать оскорбительных слов или антиправительственных призывов, а должна указывать на факты, не может быть анонимной жалобы и так далее.
Некоторые из-за недостатка общения могут на сайте тендерных закупок пожаловаться на маленькую пенсию, но мы, конечно, не рассматривали эти сообщения. И как только жалоба, поданная по существу дела, принята, тендер останавливается до разрешения спора. В ходе административного разбирательства привлекаются неправительственные организации, чтобы не допустить кулуарных договоренностей между руководителем агентства, жалобщиком и ответчиком. Это все – электронная процедура в открытом виде. А до того споры были в бумажном виде.
Фото автора
- Сколько таких споров возникает в месяц или год?
- В первый год было до 15 споров. Но надо было оформить жалобу в формате Word, внести кучу данных и так далее. Никто не хотел этим заниматься. Но затем мы получили 63 жалобы. Потом мы сделали веб-форму для жалоб. Мы знали, кто жалуется, потому что он зарегистрирован на сайте, его идентификационный номер. Более того, на сайте можно было выбрать вид жалобы, и система генерирует документ, в котором уже вписаны нормы закона, которые были нарушены. Это очень просто, быстро и удобно. Через короткое время число жалоб достигло 120 в год. А сейчас это число перевалило за 500.
- А сколько было тендеров?
- На бумаге было около 3000 тендеров, а в электронном виде – не менее 30 000. Но сама пропорция жалоб ужасно мала. Число жалоб растет, удваивается и даже утраивается. Грузины начали жаловаться вопреки традициям, и я считаю, что это большой позитив. Но все равно доля жалоб на фоне всех тендеров ничтожна – менее 1% тендеров обжалуются. Можно было бы сказать, что в 99% случаев у нас все хорошо, но я считаю, что это потому, что жалоб, как по мне, недостаточно. Если профессионал в сфере строительства или сфере IT будет жаловаться, то тогда система станет саморегулируемой. Пусть жалуются 5-10%, потому что сами участники тендеров и есть мониторинговая служба, которая за всем следит.
Мы отдаем себе отчет в том, что мы у себя создали монополиста, эдакого монстра, который вполне может свернуть с правильного пути. В Украине мы предлагаем под государством оставить всю информацию о тендерах и, собственно, сам аукцион. Это все должно быть в собственности правительства. А все остальные сервисы можно отдать частным компаниям, мы их называем фронт-офисами
Вы – сам себе защитник. Система лишь дает вам возможность защититься. Когда я прилетаю в Киев и останавливаюсь в гостинице на четвертом этаже, где есть спортзал, я иду тренироваться, а когда на восьмом этаже, где нет спортзала, мне уже лень спускаться вниз. Так и грузинская тендерная система – она рядом, она доступна и очень проста. Я для себя ее называю «принципом подъезда».
Еще во времена Гамсахурдия, когда отключали электричество, не было денег, люди начали справлять нужду в подъезде. Нормальный человек не мог зайти в подъезд, не мог завести туда своих детей. И что делать? Можно сказать себе, что я маленький человек, что я могу поделать? А можно сказать: «Вашу мать! это мой подъезд! и тот, кто гадит в нем, тот мой враг». И я кричу, ругаюсь, привлекаю соседей, мы что-то предпринимаем. И правительство тут ни при чем. А если я промолчу, то я всегда буду жить в вонючем подъезде. А если не согласен, я добьюсь своего. Если вы хотите в бизнесе жить среди вони, то так и будет. Система грузинских госзакупок дает возможность избавиться от вони. Так должно быть и в Украине.
- Есть еще одна проблема: нужно научить закупщика, то есть государство, правильно прописывать условия тендера. Как быть с этим?
- Научить их делать все правильно сразу невозможно. Это должны в процессе делать участники тендеров. Это процесс не быстрый. Закупщики не очень квалифицированы, они пока не могут правильно написать, что им нужно. В коррупционной системе от людей компетенция вообще не требуется. Они и так знают, у кого, что и по какой цене купить, а также, сколько им за это «отстегнут». Вместо того, чтобы потратить 500 долларов на тренинг, они лучше на эти деньги сводят нужного человека в ресторан, эффект будет больше. А как только мы прижали коррупцию, тут же возникла необходимость в компетенции.
- И какое же решение этой проблемы?
- Приведу вам такой пример. Один муниципалитет из Сванетии хотел купить трактор и дал его техническое описание. У нас есть специальный софт, который оценивает риски при госзакупках. И автоматически система три раза выбрасывала этот тендер как ошибочный. Наши аналитики посмотрели, в чем дело, и оказалось, что муниципалитет хотел купить трактор с такими характеристиками, которых не существует в природе. Они хотели купить что-то вроде «Беларуса», но вписали лошадиных сил в десять раз больше, чем у этого трактора было. Никто этот тендер не обжаловал. После трех раз, когда никто на этот тендер не пришел, муниципалитет купил-таки «Беларус». В некоторых странах разрешены прямые закупки, если тендер провалился два раза. И у нас тоже так было. И тут есть поле для махинаций.
Например, я объявляю, что хочу купить воду «Боржоми» с золотыми крышками. Естественно, таких крышек нет, и два раза конкурс провалился. И это давало мне право купить воду напрямую, но с обыкновенными крышками у моего друга или родственника. Чтобы такого не было, нужно сделать закупки открытыми и прозрачными, а система должна отвергать такие тендеры.
В электронной системе заказчик товаров и услуг обязан дать ответ на замечания администратора закупок, который может исправить все ошибки. Если ответа нет, это может быть основанием для отмены тендера. То же самое происходит, если вопрос задает участник тендера. Это делают люди, которые не хотят жить в вонючем подъезде. На меня жаловались, мол, Тато, мы из-за тебя теперь сидим и отвечаем на вопросы. А я им говорил, что лучше отвечать на вопросы поставщиков, чем прокурора.
- Вообще-то, такой профессии, как закупщик, можно сказать, не существует. Отсюда и отсутствие квалификации.
- Да, эта профессия, я бы сказал, нивелирована. Но в закупке есть планирование, логистика, бюджетирование. Очень сложная работа. А зарплаты маленькие. В нашем случае мы посчитали, что в Грузии более 4000 закупочных организаций. И на них приходится вдвое или втрое больше поставщиков. В общем, речь идет о 10 до 15 тысячах человек. Их нужно обучать. Кто это может сделать, если в агентстве госзакупок работает коло 40 человек, включая юристов? Невозможно. Можно попросить доноров дать денег, но процесс этот тоже сложный.
- Что вы придумали?
- Мы позвали все активные тренинговые компании. Из 15 компаний откликнулись восемь. Мы им сказали: люди, смотрите – 15 тысяч человек нуждаются в обучении, каждое обучение стоит, скажем, 100 долларов, умножьте одно на другое.
- Полтора миллиона долларов.
- Именно. Это новый рынок. Его не было, а теперь он появился. Мы обучим их тренеров, а те, в свою очередь, обучат закупщиков. И они сказали: «Вау! Почему бы нет?» При этом мы денег не брали, это было в наших интересах. Мы обучили 300 человек, которые потом обучили 15 тысяч. Кто-то брал 100 долларов, кто-то 300. И все довольны.
- Как в электронной системе бороться с завышением цен? Например, можно задать стартовую цену в 100 долларов за литр бензина, потом придут участники торгов, и победит тот, кто предложит 50 долларов. Вроде бы формальности соблюдены, а на самом деле это обман. Что делать? Есть ли в Грузии какие-то индикативные цены, выше которых прыгать закупщикам не разрешено?
- Индикативных цен нет. Но цена контракта по госзакупке известна всем заранее. Электронная система, которая постоянно собирает и анализирует всю информацию, в случае превышения стартовой цены формирует репорт, который попадает в службу аудита или в МВД. Так что превысить цену просто так сложно.
У нас был случай, когда цена на бензин в одном тендере была подозрительно высокой. Но потом мы выяснили, что бензин нужен очень отдаленному региону, доставить туда топливо – это дополнительные расходы. Но прежде система нам просигнализировала, что что-то тут не так. Но таких случаев мало. По нашим законам цена контракта должна основываться на изучении рынка, но нигде нет универсальной методологии. Формирование цены изначально отдано на откуп чиновнику, а открытость позволяет увидеть эту цену и журналистам, и активистам, и участникам рынка. И все об этом могут заявлять.
- Вы говорили, что грузинское агентство госзакупок самоокупается. Сколько денег оно зарабатывает?
- Около 4 миллионов лари в год, это почти 2,5 миллиона долларов. Их хватает и на хорошие зарплаты, и на развитие, и на ремонт офиса. Остатки лежат на депозите. Бюджет агентства был 500 тысяч лари при 50 сотрудниках. То есть мы превысили доходы в восемь раз. Для Грузии это очень много. И уже обсуждался вопрос о том, чтобы снизить плату за участие в тендере.
- А что в Украине – нужно создать подобное агентство?
- Мы отдаем себе отчет в том, что мы у себя создали монополиста, эдакого монстра, который вполне может свернуть с правильного пути. В Украине мы предлагаем под государством оставить всю информацию о тендерах и, собственно, сам аукцион. Это все должно быть в собственности правительства. А все остальные сервисы можно отдать частным компаниям, мы их называем фронт-офисами. Они смогут входить в государственную систему и проводить торги на своих площадках. То есть к тендеру будет много точек входа, которые будут конкурировать между собой. У кого-то это будет более удобно работать, будут дополнительные сервисы, консультации. Они могут анализировать информацию и давать советы госструктурам. Например, они могут посоветовать покупать канцелярские принадлежности не в пик сезона – перед началом учебного года, а чуть раньше, в не сезон, чтобы купить дешевле.
В Грузии есть такая проблема. Если вы хотите купить десять компьютеров и поставку через неделю, то такое количество компьютеров будет у всех. А если вы хотите сто компьютеров с поставкой через двадцать дней, то на такой тендер никто не придет, потому что ни у кого не столько техники. Нет, вам продадут сто компьютеров, но они попросят три месяца, чтобы съездить в Тайвань, купить компьютеры там и привезти их в Грузию. Если мне об этом кто-то сказал заранее, я был бы очень благодарен. Так вот множество частных площадок могут такую информацию собирать и зарабатывать на ней. Это сервис. И по ходу они контролируют друг друга и саму систему, чтобы никто не мухлевал.
- И в тендере я могу принимать участие на сайтах любой компании? При этом я все равно через них окажусь в общей государственной системе, верно?
- Именно так. Все данные во всех фронт-офисах синхронизированы с центральной площадкой. Будет только разница в интерфейсках и дополнительных сервисах. Государство требует для регистрации в тендере какой-то минимум информации, но частные компании могут попросить дополнительную информацию, например, указать пол, опыт работы, чтобы анализировать закупки более детально. Если я зарегистрируюсь на сайте компании А, то это увидит центральная система и передаст информацию о вас компании В, С и так далее. И можно начинать торги. Частные площадки платят государству, а вы платите площадке.
- То есть вы создаете новый рынок?
- Да, мы создаем и монополиста, который контролирует закупки из одного центра, но при этом и открываем не существующий до сего дня конкурентный рынок. От этого выиграют все.
Немає коментарів:
Дописати коментар