Бюджет и реформы: есть ли у страны шанс на развитие в год выборов

Есть ли у ключевых реформ шанс на продолжение и имплементацию в год двойных выборов, когда у политиков будет велик соблазн принимать электоральные привлекательные решения, а не делать непопулярные изменения?

Автор: Галина Калачова, руководитель проекта Budget WatchDog VoxUkraine

Недавно директор Всемирного банка по делам Украины Сату Кахконен сделала не присуще прямолинейное заявление о перспективах реформ в Украине: «Риски замедления реформ из-за выборов есть. Дело не только в рисках — мы уже отметили для себя, что такое замедление произошло. Есть риск, что реформы остановятся. Более того — что некоторые ключевые реформы могут развернуться в противоположную сторону».

Слова финансиста подтверждаются данными индекса мониторинга реформ iMoRe — во II квартале этого года его среднее значение составило всего 0,51 балла, это минимальный показатель с начала наблюдений в 2015 году (в III квартале индекс возрос до 0,6).

Есть ли у ключевых реформ шанс на продолжение и имплементацию в год двойных выборов, когда у политиков будет велик соблазн принимать электоральные привлекательные решения, а не делать непопулярные изменения? На самом деле, кое-что уже можно сказать: проект бюджета страны на 2019 содержит много ответов относительно судьбы изменений.

Имплементация многих реформ требует соответствующего финансирования. Например, перед запуском реформы в Министерстве здравоохранения просчитали, что на внедрение изменений им необходимо, чтобы совокупные государственные расходы на медицину в последующие четыре года выросли почти в три раза до 177 млрд грн (в относительных цифрах с 2,7% ВВП в прошлом году до 4,6% в 2021-м).

Главный спонсор реформ — государственный бюджет, в нем либо заложены ресурсы на осуществление всех реформаторских планов, либо нет.

Ниже VoxUkraine проанализировал расходную часть проекта госбюджета: есть в нем деньги на продолжение четырех больших реформ — медицинской, пенсионной, реформы образования, децентрализации и выяснил это.

Медицинская реформа

Резюме. Реформа стартовала в 2018-м с первичного звена медпомощи — семейных врачей-терапевтов. Был изменён принцип финансирования учреждений первичной медицинской помощи, создана Национальная служба здоровья, которая будет заключать с медучреждениями договоры и закупать у них услуги по медицинскому обслуживанию населения.

Планы на 2019 год — старт реформы специализированной помощи, запуск электронной медицинской документации. С 2020 года планируется реформа высокоспециализированного звена медпомощи.

Основные законы. В октябре 2017 Верховная Рада приняла закон «О государственных финансовых гарантиях предоставления медицинских услуг и лекарственных средств» и внесла изменения в Бюджетный кодекс по обеспечению государственных финансовых гарантий оказания медицинских услуг и лекарственных средств. (Закон имел 3 балла из 5 возможных в индексе iMoRе).

Финансирование. В бюджете есть деньги на реформу. В следующем году Минфин предложил установить расходы госбюджета на здравоохранение на уровне 95,8 млрд грн, что на 10% больше, чем в 2018 году. Основным расходом останется медицинская субвенция, то есть 55,5 млрд грн. Значительно (в 2,3 раза) вырастут расходы на НСЗ, использование которых описано ниже в планах.

Что будет в 2019 году. В области здравоохранения в поданном Минфином в сентябре проекте бюджета на 2019 год запланировано много изменений.

Предполагается, что к концу 2018 первичное звено медицинской помощи перейдет на новую модель работы. С апреля администрировать программу «Доступные лекарства» будет не Минздрав, а Национальная служба здоровья. Эта передача позволит выровнять дисбалансы при распределении средств и сместить контроль за этим распределением с местного уровня на центральный — НСЗ работает по прямым контрактам с аптеками, тогда как сейчас средства на «Доступные лекарства» распределяются в виде субвенции на областной уровень и выбираются населенными пунктами с разной динамикой.

Второе важное изменение — с 1 января 2019 предусматривается переход на электронные медицинские записи — история болезни, направление будут оформляться в электронном виде. С 1 апреля заработает электронный рецепт, а с 1 июля — электронный больничный.

В следующем году стартует второй этап медицинской реформы — с июля планируется переход на оплату 37 услуг вторичной помощи (консультации, диагностика) по единым для всей страны тарифам. Программа-максимум для Минздрава — перевести на новую систему 30% заведений вторичной медицинской помощи. В поликлиниках появятся официальные платные услуги. По плану, платными будут услуги, которые не имеют критического влияния на здоровье — комнаты ароматерапии и психологической разгрузки, массажи, мануальная терапия.

Четвертый реформаторский компонент в сфере здравоохранения — подготовка к реформе стационарного звена. В бюджете запланированы средства на запуск пилотного эксперимента в Полтавской области. Он предусматривает, что все учреждения в Полтавской области, которые оказывают медицинские услуги лечебного характера с 1 апреля 2019 будут заключать договора с Национальной службой здоровья и финансироваться не за счёт субвенции, а за счёт оплаты НСЗ предоставленных больницами услуг.

Реформа образования

Резюме: Имеет четыре направления: реформу среднего, профессионального и высшего образования, а также предусматривает изменение подходов к управлению и финансированию науки. Основные законодательные решения по реформе среднего и высшего образования были сделаны в предыдущие годы. Бюджет-2019 предусматривает точечное продолжение реформы образования умеренными темпами.

Основные законы. Пик реформаторской активности в сфере образования пришелся на предыдущие годы. В 2014 г. Рада приняла основные законы «О высшем образовании», в 2015 «О научно-исследовательской деятельности», в 2017 — «Об образовании». По методологии индекса iMoRе закон получил оценку 2 балла.

В 2018 году МОН должно подать в парламент проекты законов «О полном среднем образовании» и «О профессиональном (профессионально-техническом) образовании».

Финансирование. Закон «Об образовании» фиксирует расходы государства на сферу в размере не менее 7% ВВП.

Последние годы правительство не «дотягивало» до этой планки. Представляя проект бюджета в Кабмине Владимир Гройсман сказал, что общие расходы государства на образование составят 242,1 млрд грн, или 6,1% ВВП, (в прошлом году было 6,7% ВВП). Но окончательная сумма станет известна после принятия бюджета.

В 2019 году по сравнению с 2018 расходы именно государственного бюджета на образование в номинальном измерении вырастут на 16% — с 95,5 до 110,6 млрд грн.

Источник: Законы о государственном бюджете Украины на 2018 и 2019 гг

Источник: Министерство образования и науки, сайт kmu.gov.ua

Что будет в 2019 году. Первое изменение бюджета 2019 состоит в том, что формула расчета образовательной субвенции изменится. Ранее схема была такой: МОН выделялись деньги на ученика, но зарплата платилась на класс. То есть учитель, преподающий в классе из 30 детей, получал такую же зарплату, как и учитель, который учил 10 детей.

Впервые формула распределения субвенции в зависимости от расчетной наполняемости классов начала применяться в 2018 году. Планируется, что в формулу 2019 года будут внесены изменения в показатели расчетной наполняемости классов. Для городов областного значения она составит 25 учеников, для областных центров 27 учеников, для районов и объединенных территориальных громад формула привязывается к проценту сельского населения и плотности учеников на квадратный километр.

В понимании МОН новый подход приведёт к следующему: оптимизация сети и уплотнение позволят громадам получать больше средств. До сих пор оптимизировать не было стимула — ведь в случае ликвидации школ громады получали меньше средств.

Второе изменение — в бюджете заложено 2,8 млрд грн на распределение классов на группы. До сих пор такие средства не выделялись. Деление на группы будет происходить, если в классе более 27 учащихся на уроках труда, украинского языка, иностранных языков. Города свою очередь имеют право выделять дополнительный ресурс на эти цели.

Третье изменение — впервые выделяются средства (196 млн грн) на подготовку специалистов в учреждениях высшего образования частной собственности.

В ходе бюджетных консультаций МОН и Минфин договорились о выделении 666,3 млн грн целевой субвенции на оплату труда работников инклюзивных ресурсных центров. Сейчас их 322, тогда как по плану должно быть около 500. Продолжается финансирование программы «Новая украинская школа».

Четвёртое изменение — в 2019 году МОН планирует утвердить новый государственный стандарт и образовательные программы для базовой школы (5-9 классы).

Пенсионная реформа

Резюме. Стартовала в октябре 2017. Цель реформы — установить единые правила начисления пенсий и обеспечить бездефицитность Пенсионного фонда в среднесрочной перспективе, в том числе за счёт постепенного повышения страхового стажа для выхода на пенсию и изменения формулы начисления пенсий. Однако, в следующем году дефицит Пенсионного фонда в номинальном выражении наоборот — увеличивается.

Основные законы. Закон о внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно повышения пенсий, принятый в октябре 2017. (3 балла в индексе iMoRe). Постановление правительства о перерасчёте пенсий военным и полицейским, август 2017.

Финансирование. Главное пенсионное отличие бюджета-2019 от бюджета текущего года — увеличение расходов государственного бюджета на Пенсионный фонд почти на 19% — со 139,3 в этом году до 166,5 млрд грн. в следующем.

Как разъяснили в Минфине, эта цифра складывается из двух составляющих: расходов госбюджета на выплату надбавок, доплат, покрытие разницы в размере пенсий, назначенных в соответствии с «специальными» законами и на общих условиях — 138,6 млрд.грн., и расходов на покрытие дефицита собственных средств Пенсионного фонда — 27,9 млрд. гривен.

Что будет в 2019 году. Во-первых, дефицит Пенсионного Фонда сохранится на уровне 2018 года. Предполагалось, что пенсионная реформа позволит постепенно сокращать дефицит Пенсионного фонда. «В течение 7-10 лет — 7-10! — мы выйдем в нулевой бездефицит Пенсионного фонда. Это означает, что эта система как раз будет бездефицитной и будет побуждать в целом развитие нашего государства», — заявил премьер-министр Владимир Гройсман в Верховной Раде.

Пока тренда сокращения дефицита не наблюдается. По отношению к ВВП расходы госбюджета на Пенсионный фонд и в 2018, и в 2019 году остаются на одинаковом уровне — 4,2%. Для западных партнеров МВФ и Всемирного банка — это важный показатель, поэтому они смотрят «сквозь пальцы» на рост дефицита пенсионного фонда.

По заключению Счетной палаты доля средств государственного бюджета в доходах Пенсионного фонда в следующем году увеличится с 39,4% до 41,9%.

В Минфине уверяют: «В следующем году бюджет ПФ ещё будет дефицитным, а в 2021 Пенсионный фонд сможет в полном объеме обеспечить выплату пенсий, которые должны осуществляться за счёт собственных средств Фонда, а потому не будет нуждаться в привлечении государственных средств на покрытие дефицита бюджета».

Во-вторых, в 2019 году будет старт ежегодной индексации пенсий, по новой формуле — в привязке к инфляции и росту средней зарплаты. Индексация стартует с 1 марта 2019.

«Расходы на ее проведение в проекте государственного бюджета на следующий год предусмотрены в объёме 20 млрд.грн», — сообщили VoxUkraine в Министерстве финансов.

С 1 января следующего года продолжится повышение пенсий бывшим военнослужащим. Формула выписана так, что пенсионеры получают не сразу всю сумму повышения, а ее часть, которая постепенно увеличивается. Так, в 2018 году выплачивалось 50% суммы повышения пенсии. С 1 января 2019 года по 31 декабря 2019 года военные получат 75% от суммы повышения, а с 1 января 2020 года — 100%.

По данным Минфина, в 2019 году расходы на дальнейший перерасчет пенсий военнослужащим запланированы в размере 5,5 млрд. гривен.

Реформа децентрализации

Резюме. Началась в 2014 году. Предусматривает передачу полномочий и финансов от государственной власти органам местного самоуправления. Планы на 2019 согласно проекту бюджета — определенный реформаторский минимализм, а именно отход от масштабных изменений налогового и бюджетного законодательства, точечное решение проблемных вопросов и продолжение начатых изменений со значительными политическими рисками влияния центра на местные органы власти.

Основные законы. В 2014 — 2015 годах Верховная Рада приняла ряд законов, в том числе о сотрудничестве территориальных громад, о добровольном объединении ОТГ, об основах государственной региональной политики и др. С 2014 года вместе с проектом бюджета правительство подавало в парламент масштабные изменения в Бюджетный и Налоговый кодексы. Эти правки перераспределяли функции по проведению расходов между с местными и центральным бюджетами, закрепили за местными бюджетами дополнительные источники доходов.

Финансирование. Доля собственных доходов местных бюджетов в ВВП выросла с 5,1% в 2014 году до 7,1% в 2018. Доля местных бюджетов (с трансфертами) в сведённом бюджете Украины увеличилась с 45,6% в 2015 до 51,5% в 2018.

Источник: decentralization.gov.ua

Что будет в 2019 году. Представленные в этом году Минфином изменения в БК достаточно скромные, а некоторые из них имеют технический характер.

Областные советы получат право осуществлять внешние заимствования и предоставлять местные гарантии.

Запрещается выдача государственных или местных гарантий предприятиям-должникам, которые не вернули гарантированные кредиты или имеют долг перед банком или государством.

Расходы на медреформу в части государственных гарантий медицинского обслуживания становятся защищёнными.

НДФЛ с дохода от аренды земли будет уплачиваться по месту нахождения земельного участка. До сих пор этот момент не был урегулирован.

Что может помешать имплементации реформ

Суммы, заложенные в проекте бюджета на продолжение реформ - это хороший знак, но не гарантия, что они будут выполнены.

Замедление внедрения изменений может произойти из-за нехватки средств и бюджетные дисбалансы. К примеру, в этом году (2018) за областными бюджетами были закреплены расходы по выплате зарплат работникам техникумов и колледжей. Но из-за неисполнения бюджета, с содержанием колледжей возникли проблемы - дыру почти в 3,5 млрд грн пришлось частично перекрывать за счет нераспределенных остатков образовательной субвенции.

В следующем году этот риск может коснуться пенсионной системы. В материалах бюджетного комитета отмечается, что, учитывая запланированный в следующем году перерасчёт пенсий, риски кассовых разрывов на выплату пенсий могут увеличиться. Результат — объемы ссуд ПФ с единого казначейского счета на их покрытие возрастут. В негативном сценарии это может привести к повторению ситуации с задержкой выплаты пенсий и других соцвыплат, как это случилось летом 2018 года.

Другой существенный риск связан с распределением субвенций и дотаций. Различные программы расходов и программы поддержки отраслей (например, сельской медицины) на местном уровне в том числе финансируются за счет дотаций и субвенций. Правительство традиционно использует эти финансовые инструменты для влияния на местные элиты, пытаясь блокировать или ускорить необходимые изменения-решения. Больше всего этот риск касается децентрализации. Тревожный сигнал — проект сметы не содержит распределения между местными бюджетами 15 трансфертов из государственного бюджета, составляет 40,5% их общего количества (37). Об этом говорится в выводах бюджетного комитета по проекту госбюджета. «Это создает риски затягивания дальнейшего распределения соответствующих трансфертов и возможностей освоения указанных средств в течение бюджетного периода», — говорится в документе.

В следующем году в Украине двойные выборы, украинцам надо будет выбирать Президента и Парламент. К сожалению, украинская власть не имеет мощной институциональной памяти и часто изменение политической верхушки приводит к изменению реформаторской повестки дня. Например, налоговую реформу проводило как правительство Азарова (2011), так и Яценюка (2015), а сейчас коренные изменения в налогообложении обещает кандидат в президенты Юлия Тимошенко. Украина уже сделала не один круг запуска реформ, их частичной имплементации, заморозки-отката, на смену которым приходили новые половинчатые реформы и тд. Ещё один круг страна может не преодолеть.